Ablauf von Plebisziten in Berlin

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von Dr. Robert Wolf, Mitglied des Vorstands der SGK Berlin

Volk und Bürger*innen „begehren auf“. Der Verein Mehr Demokratie e.V. zählt für das Land Berlin seit der Jahrtausendwende 50 laufende und abgeschlossene Volksbegehren und -entscheide sowie 46 laufende und abgeschlossene Bürgerbegehren und -entscheide. Mit „Berlin 2030 klimaneutral“ am 26. März 2023 steht der zweite Volksentscheid in anderthalb Jahren zur Abstimmung. Weitere Volksbegehrensanträge sind im Verfahren. Grund genug also, den grundlegenden Ablauf der Plebiszite auf Landes- und Bezirksebene noch einmal darzustellen. Die nachfolgende Übersicht hat dabei aber nicht den Anspruch, beide Verfahren in all ihren Verästelungen, Feinheiten und Sonderkonstellationen wiederzugeben. Ihr Ziel ist lediglich ein allgemeiner normbezogener Überblick.

A. Volksbegehren und -entscheid

Volksbegehren und -entscheid sind – neben der praktisch nicht sonderlich relevanten Volksinitiative nach Art. 61 Verfassung von Berlin (VvB) – die zentralen plebiszitären Elemente auf Landesebene.

I. Inhaltlicher Rahmen

Den inhaltlichen Rahmen für Volksbegehren gibt Art. 62 Abs. 1 Satz 1 und 2 VvB vor:

Volksbegehren können darauf gerichtet werden, Gesetze zu erlassen, zu ändern oder aufzuheben, soweit das Land Berlin die Gesetzgebungskompetenz hat. Sie können darüber hinaus darauf gerichtet werden, im Rahmen der Entscheidungszuständigkeit des Abgeordnetenhauses zu Gegenständen der politischen Willensbildung, die Berlin betreffen, sonstige Beschlüsse zu fassen.

Darüber hinaus können Volksbegehren auch auf die Auflösung des Abgeordnetenhauses gerichtet sein (Art. 62 Abs. 6 VvB).

In inhaltlicher Hinsicht wird die Zulässigkeit des Volksbegehrens durch verschiedene verfassungs- und einfachrechtliche Vorschriften begrenzt. So sind gemäß Art. 62 Abs. 2 VvB und § 12 Abs. 1 des Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid (AbstG) Volksbegehren zum Landeshaushaltsgesetz, zu Dienst- und Versorgungsbezügen, Abgaben, Tarifen der öffentlichen Unternehmen sowie zu Personalangelegenheiten unzulässig. Außerdem sind nach § 12 Abs. 2 AbstG Volksbegehren, die dem Grundgesetz, sonstigem Bundesrecht, dem Recht der Europäischen Union oder der VvB widersprechen, unzulässig.

In zeitlicher Hinsicht erfolgt eine Begrenzung durch Art. 62 Abs. 1 Satz 3 VvB. Danach sind Volksbegehren innerhalb einer Wahlperiode zu einem Thema nur einmal zulässig. Zudem sind Volksbegehren zur vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode des Abgeordnetenhauses unzulässig, wenn der Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens später als 46 Monate nach Beginn der Wahlperiode gestellt wird (§ 12 Abs. 3 AbstG).

II. Initiatoren und Teilnahmeberechtigte

Trägerin eines Volksbegehrens kann eine natürliche Person, eine Mehrheit von Personen, eine Personenvereinigung oder eine Partei sein (§ 13 AbstG), wobei die Trägerin fünf Vertrauenspersonen zu Vertretung des Volksbegehrens bestellen muss, die Erklärungen für sie abgeben und entgegennehmen können (§ 16 Abs. 1 AbstG). §§ 40a und 40b AbstG normieren Näheres zu Spenden im Rahmen eines Volksbegehrens.

Teilnahme- und abstimmungsberechtigt sind alle zum Zeitpunkt der jeweiligen Unterschriftsleistung bzw. Abstimmung zum Abgeordnetenhaus Wahlberechtigten (Art. 63 VvB und §§ 10, 22 Abs. 2 AbstG).

III. Ablauf des Verfahrens

Das Verfahren von Volksbegehren und -entscheid ist dreistufig gestaltet.

1. Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens

Zunächst muss erfolgreich ein Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens gestellt werden, dessen Form durch § 14 AbstG geregelt wird. Zentrale Anforderung an einen erfolgreichen Antrag ist die notwendige Zahl an Unterstützungsunterschriften, die sich nach der Art des Volksbegehrens unterscheidet:

  • Ein Volksbegehren, das einen Gesetzentwurf oder einen sonstigen Beschluss zum Gegenstand hat, bedarf der Unterschrift von min. 20.000 von zum Abgeordnetenhaus Wahlberechtigten (Art. 63 Abs. 1 Satz 1 VvB).
  • Ein Volksbegehren, das einen verfassungsändernden Gesetzentwurf oder die Auflösung des Abgeordnetenhauses zum Gegenstand hat, bedarf der Unterschrift von mindestens 50.000 von zum Abgeordnetenhaus Wahlberechtigten (Art. 63 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 VvB).

Die Unterschriften müssen auf Unterschriftsbögen geleistet werden, deren Form § 15 AbstG normiert. Die gesammelten Unterschriften werden sodann gemäß § 17 AbstG geprüft.

Erfährt der Antrag die notwendige Unterstützung und sind auch die weiteren Anforderungen erfüllt, liegt das Weitere letztlich zunächst bei Senat und Abgeordnetenhaus. Das beantragte Volksbegehren ist nach Art. 62 Abs. 3 Satz 1 VvB vom Senat unter Mitteilung seines Standpunktes dem Parlament zu unterbreiten. Es wird nach Maßgabe des § 17a AbstG im Abgeordnetenhaus beraten. Wenn das Parlament das Volksbegehren nicht innerhalb von vier Monaten inhaltlich annimmt, ist auf Verlangen seiner Vertretung das eigentliche Volksbegehren durchzuführen (Art. 62 Abs. 3 Satz 2 VvB).

2. Volksbegehren

Damit das Volksbegehren als zweite Stufe zustande kommt, muss innerhalb von vier Monaten eine bestimmte Anzahl an Unterstützungsunterschriften gesammelt werden. Diese ist wiederum nach dem Gegenstand des Volksbegehrens unterschiedlich:

  • Ein Volksbegehren, das einen Gesetzentwurf oder einen sonstigen Beschluss zum Gegenstand hat, bedarf der Zustimmung von 7 % der zum Abgeordnetenhaus Wahlberechtigten (Art. 63 Abs. 1 Satz 2 VvB).
  • Ein Volksbegehren, das einen verfassungsändernden Gesetzentwurf oder die vorzeitige Auflösung des Abgeordnetenhauses zum Gegenstand hat, bedarf der Zustimmung von 20 % der zum Abgeordnetenhaus Wahlberechtigten (Art. 63 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 2 VvB).

Die Sammlung der Unterschriften erfolgt sowohl in amtlichen Auslegungsstellen (§ 21 AbstG) als auch durch freie Sammlungen (§§ 22, 23 AbstG). Die Prüfung der Unterschriften wird durch § 24 AbstG geregelt.

Kommt das Volksbegehren zustande, ist es wiederum am Abgeordnetenhaus, den weiteren Weg zu bestimmen. Nach Art. 62 Abs. 4 Satz 4 VvB unterbleibt der dann an sich notwendige Volksentscheid, wenn das Parlament das Anliegen des Volksbegehrens inhaltlich annimmt (Art. 62 Abs. 4 Satz 2 VvB). Anderenfalls muss innerhalb von grundsätzlich vier Monaten ein Volksentscheid durchgeführt werden (Art. 62 Abs. 4 Satz 1 VvB), wobei diese Frist auf bis zu acht Monate verlängert werden kann, wenn der Volksentscheid dadurch zusammen mit einer Wahl oder einem anderen Volksentscheid durchgeführt werden kann (Art. 62 Abs. 4 Satz 2 VvB). Das Abgeordnetenhaus darf beim Volksentscheid einen Alternativvorschlag zur Abstimmung stellen (Art. 62 Abs. 4 Satz 3 VvB).

3. Volksentscheid

Der Volksentscheid als letzte Stufe ist eine allgemeine Abstimmung über das Volksbegehren. Sein Erfolg hängt von der Erfüllung eines doppelten und nach dem Gegenstand unterschiedlichen Quorums ab.

  • Ein Gesetzentwurf oder ein sonstiger Beschluss ist angenommen, wenn eine Mehrheit der Abstimmungsteilnehmenden und zugleich mindestens ein Viertel der Abstimmungsberechtigten zustimmt (Art. 63 Abs. 1 Satz 3 VvB).
  • Ein verfassungsänderndes Gesetz ist angenommen, wenn eine Mehrheit von zwei Dritteln der Teilnehmenden und zugleich mindestens die Hälfte der Abstimmungsberechtigten zustimmt (Art. 63 Abs. 2 Satz 3 VvB).
  • Das Abgeordnetenhaus wird im Wege des Volksentscheides aufgelöst, wenn sich mindestens die Hälfte der Abstimmungsberechtigten daran beteiligt und die Mehrheit der Teilnehmenden zustimmt (Art. 63 Abs. 3 Satz 3 VvB).

Der Volksentscheid muss an einem Sonn- oder gesetzlichen Feiertag stattfinden (§ 32 Abs. 1 AbstG). Näheres zum Abstimmungsverfahren regeln die §§ 31ff. AbstG.

Kommt durch den Volksentscheid ein Gesetz zustande, ist es auszufertigen und zu verkünden (Art. 62 Abs. 5 VvB und § 40 Abs. 1 AbstG). Bei erfolgreichen Volksbegehren mit anderen Gegenständen ist gemäß § 40 Abs. 2 und 3 AbstG zu verfahren.

B. Bürgerbegehren und -entscheid

Bürgerbegehren und -entscheid bilden auf Bezirksebene das Äquivalent zu Volksbegehren und -entscheid.

I. Inhaltlicher Rahmen

Bürgerbegehren und -entscheid finden ihre verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 72 Abs. 2 VvB:

An die Stelle von Beschlüssen der Bezirksverordnetenversammlung können im Rahmen der Zuständigkeit der Bezirksverordnetenversammlung Bürgerentscheide der zur Bezirksverordnetenversammlung Wahlberechtigten treten. Das Nähere wird durch Gesetz geregelt.

Das Nähere in diesem Sinne regelt das Bezirksverwaltungsgesetz (BezVG). Hier gibt § 45 Abs. 1 BezVG den inhaltlichen Rahmen für Bürgerbegehren vor:

Die wahlberechtigten Bürgerinnen und Bürger eines Bezirks können in allen Angelegenheiten, in denen die Bezirksverordnetenversammlung nach den §§ 12 und 13 Beschlüsse fassen kann, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). In den Angelegenheiten des § 12 Absatz 2 Nummer 1 Anmerkung des Verfassers: Nummer 1 des § 12 Abs. 2 BezVG regelt das Entscheidungsrecht der BVV hinsichtlich des Bezirkshaushaltsplans und der Genehmigung von über- und außerplanmäßigen Ausgaben.] und 2 [Anmerkung des Verfassers: Diese Vorschrift betrifft die Verwendung von Sondermitteln der BVV.] sind ausschließlich Anträge mit empfehlender oder ersuchender Wirkung entsprechend den §§ 13 und 47 Absatz 3 zulässig. In Angelegenheiten des § 12 Absatz 2 Nummer 4 [Anmerkung des Verfassers: Diese Nummer des § 12 Abs. 2 BezVG betrifft das Entscheidungsrecht der BVV über Rechtsverordnungen zur Festsetzung von Bebauungsplänen, Landschaftsplänen und anderen baurechtlichen Akten sowie von naturschutzrechtlichen Veränderungsverboten.] sind ausschließlich Anträge mit empfehlender oder ersuchender Wirkung zulässig, soweit die Entscheidung über den Gegenstand mittels Bürgerentscheid gegen Bundes- oder Landesgesetze verstößt. Unzulässig sind Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, soweit Anträge Rechts- oder Verwaltungsvorschriften oder einer Eingriffsentscheidung (§ 3 Absatz 2 Buchstabe b) widersprechen. Im Fall von Anträgen mit empfehlender oder ersuchender Wirkung darf das verfolgte Anliegen Rechts- oder Verwaltungsvorschriften oder einer Eingriffsentscheidung nicht widersprechen; Satz 3 bleibt unberührt. Bürgerbegehren und Bürgerentscheide sind nicht deswegen unzulässig, weil sie finanzwirksam sind.

II. Initiatoren und Teilnahmeberechtigte

Als Initiator*innen eines Bürgerbegehrens können nur wahlberechtigte Bürger*innen eines Bezirks (vgl. § 45 Abs. 1 Satz 1 BezVG) fungieren, wobei nach § 45 Abs. 3 BezVG auch hier Vertrauenspersonen bezeichnet werden müssen, die als Vertretung fungieren. Die §§ 47a und 47b BezVG normieren Näheres zu Spenden im Rahmen des Bürgerbegehrens.

Teilnahme- und abstimmungsberechtigt sind alle im Zeitpunkt der Unterschriftsleistung bzw. Abstimmung zur BVV Wahlberechtigten (§§ 45 Abs. 10 Satz 3 und 46 Abs. 3 Satz 1 BezVG). D.h. über den zum Abgeordnetenhaus wahlberechtigen Personenkreis können sich auch deutsche Staatsangehörige ab dem 16. Lebensjahr sowie Unionsbürger*innen ab diesem Alter beteiligen.

III. Ablauf des Verfahrens

Das Verfahren von Bürgerbegehren und -entscheid ist zweistufig ausgestaltet.

1. Bürgerbegehren

Die erste Stufe bildet das Bürgerbegehren.

Dieses muss dem Bezirksamt unter Einreichung eines vorläufigen Musterbogens angezeigt werden (§ 45 Abs. 4 Satz 1 BezVG). Das Bürgerbegehren muss insbesondere eine mit „Ja“ oder „Nein“ zu beantwortende Frage enthalten (§ 45 Abs. 3 Satz 1 BezVG). Nach Unterrichtung von BVV und Innenverwaltung entscheidet das Bezirksamt insbesondere über Zulässigkeit und Bindungswirkung des Bürgerbegehrens (§ 45 Abs. 4 Satz 2 BezVG) und unterrichtet hiervon die Innenverwaltung (§ 45 Abs. 4 Satz 5 BezVG). Wird von dort von Aufsichtsrechten kein Gebrauch gemacht (§ 45 Abs. 5 BezVG), so sind BVV und Vertrauenspersonen zu unterrichten (§ 45 Abs. 6 Satz 1 BezVG) und die Unterschriftensammlung, deren Einzelheiten § 45 Abs. 7 bis 9 BezVG regelt, kann beginnen. Nur am Rande sei erwähnt, dass auch ohne ein vorheriges Bürgerbegehren ein Bürgerentscheid durchgeführt werden kann, wenn die BVV dies mit einer Zweidrittel-Mehrheit beschließt (§ 46 Abs. 4 BezVG).

Ein Bürgerbegehren ist dann zustande gekommen, wenn es binnen sechs Monaten nach der Unterrichtung der Vertrauenspersonen von 3 % der bei der letzten Wahl zur Bezirksverordnetenversammlung festgestellten Zahl der Wahlberechtigten durch Unterschriftsleistung unterstützt wird (§ 45 Abs. 10 BezVG).

Nachdem das Bezirksamt über das Zustandekommen des Bürgerbegehrens entschieden hat (§ 45 Abs. 11 Satz 1 BezVG), tritt gemäß § 45 Abs. 12 Satz 1 BezVG eine Sperrwirkung ein. BVV und Bezirksamt dürfen bis zur Durchführung des Bürgerentscheides grundsätzlich weder eine dem Bürgerbegehren entgegenstehende Entscheidung treffen noch mit dem Vollzug einer solchen Entscheidung beginnen.

Außerdem kann die BVV einem Bürgerentscheid zuvorkommen, indem sie innerhalb von zwei Monaten dem Anliegen des Bürgerbegehrens unverändert oder in einer Form, die von den Vertrauenspersonen gebilligt wird, zustimmt (§ 46 Abs. 1 Satz 4 BezVG).

Tut sie dies nicht, kommt es zu einem Bürgerentscheid. Die BVV darf dabei eine konkurrierende Vorlage zur Abstimmung stellen (§ 46 Abs. 1 Satz 5 BezVG).

2. Bürgerentscheid

Der Bürgerentscheid als zweite Stufe ist – wie der Volksentscheid – eine allgemeine Abstimmung über das Bürgerbegehren.

Er ist spätestens vier Monate nach der Entscheidung über das Zustandekommen des Bürgerbegehrens an einem Sonn- oder gesetzlichen Feiertag durchzuführen (§ 46 Abs. 1 Satz 6 BezVG). Das weitere Abstimmungsprozedere regelt § 46 Abs. 2, 3 und 5 BezVG.

Die Annahme einer Vorlage hängt von einer Art qualifiziertem Zustimmungsquorum ab. Die Vorlage ist dann angenommen, wenn sie von einer Mehrheit der Teilnehmenden und zugleich von mindestens 10 % der bei der letzten Wahl zur BVV festgestellten Zahl an Wahlberechtigten angenommen wurde (§ 47 Abs. 1 Satz 1 BezVG). Bei konkurrierenden Vorlagen, die beide angenommen worden sind, ist diejenige Vorlage angenommen, die die höhere Unterstützung erhalten hat (§ 47 Abs. 2 BezVG).

War ein Bürgerentscheid erfolgreich, so hat sein Ergebnis nach Maßgabe des § 45 Abs. 1 BezVG die gleiche Rechtswirkung wie ein Beschluss der BVV (§ 47 Abs. 3 BezVG).


erschienen in Forum Nr. 108, März 2023